淺談城市房屋征收社會穩定風險評估

淺談城市房屋征收社會穩定風險評估

陳瑩瑩

 

摘要:本文通過對江蘇省城市房屋征收社會穩定風險評估機制的探討,簡要論述了城市房屋征收社會穩定風險評估內容、評估要點以及評估方法的應用。

關鍵詞:城市房屋征收??社會穩定風險評估

 

隨著我國城市化進程的加快,越來越多的國有、集體土地以及房屋被征收,隨之帶來的拆遷、征收等矛盾沖突層出不窮。2011119日,國務院頒布實施《國有土地上房屋征收與補償條例》,進一步規范城市房屋征收與補償活動,解決了城市房屋征收中出現的眾多問題與社會矛盾,但在實踐中,房屋征收當事人之間利益沖突、摩擦事件仍然頻發,成為影響社會穩定的重要因素。因此,分析研究社會穩定風險評估工作在城市房屋征收中發揮的作用,對其進行規范和完善,以更好地保障被征收人的利益、維護社會穩定,顯得尤為重要。

一、城市房屋征收社會穩定風險評估的含義

城市房屋征收社會穩定風險評估,是指政府相關部門在房屋征收決定做出前,對房屋征收過程中可能影響社會穩定的因素開展系統的調查,科學的預測、分析和評估,制定風險應對策略和預案。為有效規避、預防、控制房屋征收實施過程中可能產生的社會穩定風險,為更好的確保房屋征收順利實施。

二、江蘇省城市房屋征收社會穩定風險評估機制

(一)國家、江蘇省社會穩定風險評估制度中的相關規定

城市房屋征收關系全社會和諧穩定,一直受到各級政府的普遍關注。

2010515日,國務院辦公廳印發《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》(國辦發明電[2010]15號),明確規定拆遷項目立項前要組織專家論證,廣泛征求社會各界特別是被拆遷人的意見,并進行社會穩定風險評估。對于沒有經過社會穩定風險評估或群眾意見較大的項目,一律不得頒發房屋拆遷許可證

20121月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見(試行)》(中辦發[2012]2號),將城市建設中土地征用、拆遷擴建、居民安置等決策納入社會穩定風險評估重點范圍,防止在決策、審批等前端環節因工作不當產生社會矛盾。

《江蘇省社會穩定風險評估辦法(試行)》(蘇綜治[2010]30號)第五條,將征地拆遷納入容易引發社會矛盾的重點領域,全面排查分析可能產生的社會矛盾,評估預測可能對社會穩定帶來的負面影響,采取針對性措施化解矛盾、防范風險,從源頭上預防不穩定事端的發生,切實維護人民群眾的切身利益,維護社會和諧穩定”?。

(二)城市房屋征收社會穩定風險評估機制

在社會穩定風險評估機制在全國范圍內推行的過程中,由于城市房屋征收引發了諸多影響社會穩定的事件,江蘇省內有些城市制定了獨立的城市房屋征收社會穩定風險評估制度,原南京市房產管理局2009814日頒布《南京市城市房屋拆遷社會穩定風險評估辦法》;無錫市建設局201077日頒布《無錫市城市房屋拆遷社會穩定風險評估暫行辦法》;揚州市人民政府辦公室201182日頒布《揚州市房屋征收與拆遷社會穩定風險評估辦法》;鹽城市人民政府辦公室201258日頒布《鹽城市市區國有土地上房屋征收社會穩定風險評估暫行辦法》,此外,宿遷、南通、淮安、鎮江等地也相繼頒布實施“城市房屋征收社會穩定風險評估辦法”。

從各地制定的相關制度看,城市房屋征收社會穩定風險評估主要包括對征收政策風險評估和征收項目風險評估。征收政策風險評估一般由地方政府或房屋征收管理部門組織實施,征收項目風險評估一般由拆遷人和委托的拆遷實施單位組織實施。各地制定的相關制度中分別規定征收政策和征收項目風險評估的評估內容、評估程序、評估結論及其對征收政策或征收項目實施的制約作用,并明確了考核與責任追究。

(三)城市房屋征收社會穩定風險評估機制法律地位

2011121日,國務院頒布《國有土地上房屋征收與補償條例》,第十二條規定“市、縣級人民政府做出房屋征收決定前,應當按照有關規定進行社會穩定風險評估”,第一次通過立法形式確立了城市房屋征收社會穩定風險評估機制的法律地位,房屋征收決定做出前,必須進行社會穩定風險評估,以其作為房屋征收決定做出的法定程序。城市房屋征收社會穩定風險評估機制的構建必將成為征收法制建設的重要發展方向。但是,就目前省內已有的風險評估制度分析,有關社會穩定風險評估功能機制定位不明,在很大程度上影響了該制度的建設與發展。

三、評估內容

江蘇省內各地制定的“城市房屋征收社會穩定風險評估辦法”對評估內容均做出了明確規定,主要包括合法性、合理性、可行性和可控性評估。

(一)合法性評估

合法性評估內容包括:房屋征收事項的實施主體是否合法,即實施部門是否有相應的職權,并在權限范圍內實施;房屋征收事項的實施內容是否合法,即房屋征收事項是否符合國家有關法律、法規和規劃;房屋征收事項的實施程序是否合法,即房屋征收事項是否按照有關規定程序實施,依法進行公示、聽證以及征求公眾意見等。

(二)合理性評估

合理性評估內容包括:房屋征收事項是否堅持以人為本的科學發展觀,符合大多數群眾根本利益;是否做到改革力度、發展速度和社會可承受程度有機統一;是否做了廣泛的宣傳和公示,并且征求了群眾意見,為絕大多數群眾接受和支持;是否保持了相關政策的穩定性、連續性和統一性;是否兼顧人民群眾現實利益和長遠利益;是否兼顧了不同利益群體的不同訴求。

(三)可行性評估

可行性評估內容包括:房屋征收事項是否經過嚴格、科學的可行性論證;對需要舉行聽證或群眾要求進行聽證的事項是否履行了聽證程序;是否具備人力、物力、財力等方面的保障;出臺、實施的時機是否成熟;實施方案是否周密。

(四)可控性評估

可控性評估內容包括:房屋征收事項是否存在群眾上訪、社會負面輿論、媒體惡意炒作等公共安全隱患;針對可能出現的社會不穩定事件是否有相應的預警措施、應急處置預案和對策措施;可能出現的社會不穩定事件是否在可控制范圍之內。

四、評估要點

(一)廣泛公示

房屋征收社會穩定風險來源于廣大受影響群體和相關利益群體,對相關群體的宣傳、公示是社會穩定風險評估工作的基礎和重點,只有廣泛宣傳、公示,才能多方收集公眾意見,了解不同利益群體的不同訴求,是全面排查社會穩定風險因素的前提。

實施主體通過公告、媒體、網絡、通報會等各種形式,對實施事項進行廣泛公示,讓相關群體充分了解房屋征收基本情況,征收事項的法律依據、相關政策,以及補償標準和補償方式等。

(二)利益相關者調查分析

1、利益相關者識別

利益相關者識別首先應明確房屋征收事項引發的各類社會影響,以及影響范圍;其次,根據對房屋征收事項分析、歷史資料查閱、相關經驗等,對利益相關者進行初步識別;第三,通過座談會、實地調查及利益相關者職能角色初步分析等,對主要利益相關者進行識別。

房屋征收事項利益相關者包括地方政府、征收人、被征收人以及外圍群體,外圍群體主要包括被征收房屋的承租人、繼承人,被征收房屋周邊居民等。利益相關者調查應重點關注弱勢群體,如少數民族、低收入人群、生活困難人群等。

2、利益相關者調

利益相關者調查可采用座談會、問卷調查、重點走訪、民意測評等多種方式。調查過程中應將全面調查與抽樣調查、普通調查與典型調查相結合。此外,在調查過程中應充分考慮接受調查者的文化程度與社會背景,選擇適合的溝通方式,以取得良好的調查效果。

利益相關者調查內容包括:①家庭情況:家庭人口、年齡、文化程度、就業、家庭收入;②居住或經營條件:被征收房屋面積、用途、結構、是否出租、是否有第二住所或經營場所;③被征收房屋周邊公用基礎設施條件:基礎設施條件、交通條件、服務設施條件(學校、醫院、商業設施等);④對房屋征收事項的認知:對房屋征收事項的了解程度、對征收補償方案(房屋征收目的、征收范圍、房屋基本情況、房屋征收補償方式及補助獎勵標準、產權調換房、保障性住房、征收實施步驟和簽約期限等)的了解程度及滿意程度、是否支持事項實施、持負面態度的原因;⑤利益相關者訴求:利益相關者對被征收房屋的期望價值以及與實際補償價值之間差距⑥公眾參與情況:是否進行過公眾參與、公眾參與的具體環節、參與過程中發現的問題以及解決途徑等。

3、利益相關者分析

從利益相關者在房屋征收事項實施過程中扮演的角色和發揮的作用入手,分析利益相關者的需求、利益相關者與房屋征收事項實施之間的相互影響,從而理順房屋征收相關群體的利益關系,利于準確查找社會穩定風險因素,有針對性的制定風險規避措施。

(三)社會穩定風險評估

風險管理理論認為,風險是由風險因素、風險事件和損失三者構成的統一體,風險因素引起或增加風險事件,風險事件發生可能造成損失。那么,房屋征收社會穩定風險評估應從查找社會穩定風險因素入手,分析其成因,對其可能引發的風險事件進行預測,評估征收事項綜合風險分值,最終確定社會穩定風險等級。

1、查找風險因素

根據社會穩定風險評估內容,可從房屋征收事項的合法性、合理性、可行性和可控性四個方面查找風險因素,并根據房屋征收事項特點確定各因素因子,如表1。

 

表1??房屋征收社會穩定風險評估因素、因子

 

因素 因子

合法性

事項實施主體的合法性
事項實施內容的合法性
事項實施程序的合法性

合理性

是否符合大多數群眾根本利益
房屋征收造成的損失是否超過了大多數群眾的承受能力
是否保持了相關政策的穩定性、連續性和統一性

利益相關者認知

利益相關者對實施事項的了解程度
利益相關者對房屋征收補償政策、方案的了解程度
利益相關者對事項實施的支持率
利益相關者對征收補償政策、方案的滿意度
利益相關者訴求 利益相關者對被征收房屋的期望價值
期望價值與實際補償價值之間差距
環境影響 對生態環境的重大影響
對周邊環境產生的污染和破壞
生活環境改變 房屋征收給當地居民生活習慣帶來的改變程度
房屋征收造成的利益相關人生產、生活、就學、就醫成本增加

可行性

實施事項是否通過可行性論證
對群眾要求聽證的事項是否進行了聽證
事項實施是否具備了人力、物力、財力方面的保障 補償、建設資金落實情況
安置用房的落實情況
房屋征收工作職能機構設置情況
利益相關者對補償結果有疑義時是否有必要的申訴渠道
事項實施的時機是否成熟
事項實施方案是否周密

可控性

事項實施引發較大影響社會治安和不穩定事件的可能性
事項實施范圍內是否存在突出的社會治安、穩定問題
預警措施完善程度
應急措施完善程度

通過全面、系統排查房屋征收過程中的社會穩定風險因素,并分析其成因,可以準確預測征收事項實施可能出現的社會穩定風險事件,并制定有針對性的風險防范措施。

2、預測風險事件

根據風險因素分析結果,對房屋征收過程可能出現的風險事件進行預測。

合法性因素誘發社會穩定風險事件。事項實施主體不具有房屋征收管理職能權限,事項實施內容不符合有關法律、法規和規劃,缺少相應的批準文件,未按規定程序實施等情形均會引發房屋征收事項的合法性遭質疑,嚴重情況下會引發群眾抵制房屋征收項目實施。

合理性因素誘發社會穩定風險事件。房屋征收事項未進行廣泛宣傳、公示,未征求群眾意見,征收事項和補償方案不被大多數群眾接受和支持,易引發群眾不滿情緒,嚴重情況下會引發抵制征收事項實施,甚至會引發群體性的不穩定事件。房屋征收補償相關政策不具有時間或空間上的穩定、統一、連續性,易引發不同利益群體之前的攀比,房屋征收補償協議不能達成一致,引發拖延、對峙風險。事項實施改變房屋被征收人的生活環境,打破其原有社會生活網絡,引發群眾對生活環境變化的不適應;同時,房屋征收造成利益相關人生產、生活、就學、就醫成本增加,也會引發群眾的不滿情緒。事項實施對周邊環境破壞會引發外圍居民的不滿,抵制房屋征收事項實施。

可行性因素誘發社會穩定風險事件。房屋征收事項未經可行性論證,未按規定進行聽證,人財物保障不充分,事項實施時機未成熟,均會引發征收事項實施過程被迫中斷,或延長實施周期,增加事項實施的成本,同時引發利益相關群體的負面情緒,嚴重情況會引發群眾抵制房屋征收實施。群眾申訴渠道不暢通,會引發越級上訪事件,造成不良的社會影響。

可控性因素誘發社會穩定風險事件。征收事項實施過程中征收方采用非法強制手段,被征收方采用非理性對抗手段,均會引發社會治安問題,嚴重情況下會引發媒體惡意炒作、形成負面社會輿論、造成嚴重不良社會影響。因此,房屋征收應注重實施程序的合法性與合理性,杜絕暴力行為。

3、確定風險等級

以某城市房屋征收社會穩定風險評估為例,介紹風險評估方法的應用。

通過查找風險因素,預測出某城市房屋征收可能引發的社會穩定風險事件。現通過評估該房屋征收事項綜合風險值,確定其社會穩定風險等級,最終得出評估結論。

首先,根據風險事件可能造成的損失確定各類風險事件的權重(W),取值范圍[0,1],可采用專家打分法確定,W取值越大,表示某類風險在整個事項社會穩定風險中的重要性越大,如表2

 

表2??房屋征收社會穩定各風險事件權重

風險事件 權重
相關政策解釋宣傳不到位引發的群眾抵制房屋征收事項實施風險 0.3
房屋征收過渡成本超出被征收人的承受能力風險 0.3
群眾對生活環境變化不適應風險 0.1
群眾對生活保障擔憂的風險 0.2
環境破環對外圍群眾產生不良影響的風險 0.1

 

其次,確定風險事件發生的可能性(C),可將風險事件發生的可能性分為五個等級,等級值C按風險事件發生的可能性由小到大分別取值,如表3

 

表3??房屋征收社會穩定風險事件發生可能性

風險事件發生可能性 很小 較小 一般 較大 很大
等級值 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0

第三,將各類風險事件的權重與可能性等級值相乘,求出該類風險事件的風險值得分(W×C),把各類風險的得分加總求和,即得到整個事項的綜合風險分值,即。綜合風險的分值越高,說明事項風險越大,如表4

表4??房屋征收社會穩定綜合風險評價

風險

事件

權重

風險事件發生可能性

風險值

很小 較小 一般 較大 很大
0.2 0.4 0.6 0.8 1.0
相關政策解釋宣傳不到位引發的群眾抵制房屋征收事項實施風險 0.3         0.06
房屋征收過渡成本超出被征收人的承受能力風險 0.3         0.12
群眾對生活環境變化不適應風險 0.1         0.06
群眾對生活保障擔憂的風險 0.2         0.04
環境破環對外圍群眾產生不良影響的風險 0.1         0.06

綜合風險

0.34

第四,根據征收事項綜合風險分值確定風險等級評價標準,將風險等級分為三個級別:低風險、中風險和高風險,如表5。

 

表5??房屋征收社會穩定風險等級

綜合風險分值 0.2~0.4 0.41~0.7 0.71~1.0
風險等級 低風險 中風險 高風險
風險等級說明 有少部分群眾不理解、不支持,不會引發個人過激行為 有部分群眾不理解、不支持,反應較強烈,可能引發矛盾沖突或個人過激行為

大部分群眾有意見、反映特別強烈,可能引發大規模群體性事件或極易引發個人極端事件

從表4、表5可以看出,該房屋征收事項社會穩定風險綜合分值為0.34,風險等級為低風險,在各類風險事件中房屋征收過渡成本超出被征收人的承受能力風險值最高,通過縮短房屋征收人過渡期限或提高過渡期間補助標準等措施,可以化解該風險

(四)制定風險化解方案

根據各類風險事件預測結果,分析其誘發因素、風險涉及人員的數量和范圍、風險值大小,制定有針對性的應對措施,包括加強政策解釋宣傳、調整完善實施方案、落實補償資金和安置房源、保證群眾申訴渠道暢通等,并明確各項措施的責任主體以及協作單位,制定完善、切實可行的風險化解方案。

 

參考文獻:

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[6]鹽城市人民政府辦公室.鹽城市市區國有土地上房屋征收社會穩定風險評估暫行辦法.鹽政辦發[2012]59.

[7]福安市城市建設項目管理有限公司.福安市韓陽大橋(陽頭舊橋)改建工程房屋征收項目社會穩定風險評估報告.?20119.

?????????????(江蘇蘇信房地產評估咨詢有限公司)

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